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| 项目代码 : KT0812 |
| 完成单位 : 北京富达尔经济技术咨询有限公司 |
| 研究人员 : 刘世能、刘奇洪、唐晓伟、路伟、邵筱叶、高丽敏、丁伟、单红松 |
| 获奖情况 : |
| 一、基本概念界定
北京旧城是指“明清时期北京护城河及遗址以内(包括护城河和遗址)的区域”，现有人口160余万，面积63.8平方公里。
旧城改造模式，就是针对特定旧城情况所采取的一套系统化、行之有效的改造开发方法体系，主要包含“改造什么”、“谁来改造”、“如何改造”、“如何保障改造”等四部分。为了突出政策在旧城改造中的作用，可将政策从“如何保障改造”中单列出来作为一个问题进行研究。
二、问题提出背景
旧城是城市文化之“源”、发展之“根”。只有文化之“源”不断，才有文化江河奔流，才能树立城市特色和魅力；只有城市之“根”茁壮，才有城市之“叶”繁茂，才能在日趋激烈的城市竞争中立于不败之地。在中国走向世界的今天，北京确定了城市新的发展定位：国家首都、世界城市、文化名城、宜居城市。北京旧城作为中国最具政治价值、最具历史文化价值、最具社会价值和影响力的地区，在北京城市发展战略格局中占有举足轻重的地位，其改造成功与否，直接决定了北京城市的发展命运。
回顾北京旧城改造的历史，尤其是近段时期的历史，北京选择了“旧城改造性保护与新城建设并举”的改造之路，既没有保留好东方古都的风貌，体现历史名城的魅力，也没有科学规划好新城建设，凸现现代城市的神韵。纵观北京旧城，外在的物质性衰退与内在的功能性衰退、结构性衰退并存，既没有一个规划良好的城区，也没有一个生态宜居的城区，更没有一个历史文化与时尚魅力和谐共融的城区。总体上讲，北京旧城改造的教训多于经验，失误大于成功。
之所以形成这样尴尬的结局，根本原因在于对北京旧城改造性质的认识存在严重偏差，主要表现在对北京旧城改造的重要性认识不足、对北京旧城改造的性质认识不清、对北京旧城改造的系统性认识不够上，这种认识上的偏差直接导致了旧城改造模式及其配套政策设计上的不科学、不系统，从而使北京旧城改造工作走上了偏路。
为此，十分有必要重新审视北京旧城改造，理清头绪，改变认识，设计出一套系统化、科学化的改造模式和政策体系，尽快把北京旧城改造工作带入正途。
三、研究主要内容
要创新北京旧城改造的模式和政策，首先要重新到认识北京旧城的价值、改造性质和系统性，这是正确设计北京旧城改造模式和政策的基本前提。只有围绕北京旧城的价值、改造性质和系统性设计出的改造模式和政策，才能经得起实践的检验。因此，本课题研究将重点解决四个方面的问题：
第一，重估北京旧城价值，认识旧城改造特征。对北京旧城在北京城市战略发展格局中扮演的角色进行定位，把握北京旧城改造的重要性、公益性和系统性特征。
第二，放眼国际国内旧城，借鉴改造经验教训。对国内外城市的旧城改造之路进行研究，总结世界城市旧城改造实践的趋势，寻找这些城市旧城改造在改造模式、改造政策等方面对北京旧城改造的启示。
第三，回顾北京旧城改造，客观公正评价历史。对北京旧城改造的历史进行回顾，发现北京旧城目前存在的问题，总结北京旧城改造在模式和政策方面的经验教训，探索北京旧城改造模式和政策创新的方向。
第四，围绕城市发展大局，科学设计模式政策。从北京城市整体发展的大局出发，根据旧城改造的重要性、公益性和系统性，科学设计出一套因地制宜的北京旧城改造模式与政策。
四、重点研究结论
（一）重新认识北京旧城的价值、改造性质和系统性
1．北京旧城改造的重要性
从空间角度看，北京旧城既是中国的旧城，更是世界的旧城。从时间角度看，北京旧城在不同的发展阶段有不同的价值。从功能定位角度，北京旧城是中国对外政治门户、国家决策中心、国家历史文化中心、国家金融指挥中心、全国意义的商业中心和旅游中心。在北京建设“国家首都、文化名城、世界城市、宜居城市”的今天，无论从空间角度、时间角度还是功能角度来看，北京旧城在北京城市战略发展格局中的地位异常重要。这意味着北京旧城的改造事关全局、影响深远，其模式和政策的设计必须慎之又慎，不能偏离北京城市整体发展的大局。
2．北京旧城改造的公益性
北京旧城改造不仅具有巨大的经济价值，更具有重大的政治价值、社会和文化价值，北京旧城改造具有较强的外部性，公益性是北京旧城改造的基本性质。多年来，北京旧城改造之所以陷入“区政府缺财力进行旧城改造—抬高土地出让金圈钱—开发商转移成本给买主—原住民买不起房—原住民抬高拆迁要价——区政府缺财力”的恶性循环之中不能自拔，主要原因是没有清醒的认识到北京旧城改造的这种“公益性”性质，使北京旧城改造走上了“赢利性”主导的道路。这意味着只有彻底转变对北京旧城改造性质的认识，才能设计出科学的改造模式及配套政策。
3．北京旧城改造的系统性
旧城改造不是简单的修马路、盖房子，更不是推倒平房盖大楼，推平胡同建立交桥，而是一个涉及规划、建筑、政治、经济、文化、法律、人口、交通等众多部门、学科和领域的复杂工程，如果不对这些领域有深入的了解，如果没有系统性的把握，旧城改造就很难顺利进行下去。这就决定了模式和政策要兼顾系统各方要求。
（二）国内外城市旧城改造实践对北京的启示
放眼世界，欧美发达国家不仅城市化领先于中国，而且旧城改造也早于中国。二次世界大战后，欧美发达国家城市的旧城改造大多经历了大规模推倒重建与清理贫民窟、城市中心土地强化利用与城市衰败、中产阶级与邻里复苏、公共参与社区规划四个阶段。在改造模式上，主要采取了政府主导型、非政府组织主导型、私营企业主导型、社区居民主导型等模式。
放眼国内，中国正处于城市化加速发展的时期，城市化空间范围扩大仍然是城市化一种主要表现形式，因此，包括绍兴、成都、武汉、上海、北京、西安等在内的中国城市，其旧城改造大多选择了一条旧城保护性改造与新城建设并举的道路。在改造模式上，选择了整体保护、房地产开发、微循环等多种模式。
纵观国际国内城市旧城改造的历史，可以清晰的看到，旧城改造是一项涉及多门学科、多重主体的系统性工程，旧城改造不能毕其功于一役，旧城改造要渐变不要突变，单一的改造模式不能解决所有的问题。历史文化名城应在保护的基础上求发展，旧城改造必须要彻底摒弃“以资本为本”的理念，树立“以人为本”的理念，旧城改造的根本目的是为了“人”的生活更加美好。这无疑对北京旧城改造提供了很有价值的启示。
（三）北京旧城改造历史的回顾和评价
建国以后，中央政府确定了在北京旧城基础上建设新城，拉开了对北京老城区大规模改造的序幕。其间，大致经历了改革开放以前、20世纪80年代—20世纪90年代、20世纪90年代到21世纪初三个重要阶段。各个阶段的改造思路都是基于当时经济社会发展状况，为解决当时面临的经济社会发展问题而进行的积极探索。经过三个阶段的改造，北京旧城面貌日新月异的同时，也造成了历史文物、城市肌理和城市风貌严重破坏、旧城居民住房日益破旧、市政设施简陋且老化、房屋空置和住房拥挤同时增长、人口结构老化和贫困化、失业人口增加、原有社区结构解体等一系列问题。
要寻找科学的改造模式和政策，改变旧城目前的“窘迫”状况，必须追根溯源，对曾经采取的模式和政策究进行反思。北京旧城改造曾经采取了“大规模改造”、“院落微循环改造”、“政府拔危楼”、“街巷胡同整治”、“居民自主小规模改造”等主要模式。这些模式在当时是具有一定效果的，加快了旧城改造的步伐，但也暴露出了北京旧城改造性质和目标不明确、旧城改造主体与相关组织关系不明确、改造方式简单化、规划和法律保障力度不够、政府统筹力度不够和部门职责不清等一系列弊端。与北京旧城改造模式配套的政策也具有一刀切、可操作性差、不连续、滞后性、不确定性等一系列缺陷。这些都为创新北京旧城改造模式和政策提供了方向。
（四）北京旧城改造模式创新
1．总体思路
紧紧围绕北京旧城改造“公益性”的性质，根据北京旧城的特点以及改造中存在的问题，借鉴国内外部分城市旧城改造的经验和教训，深刻反思北京旧城曾经采用的模式，按照“以人为本”、“因地制宜”、“可操作性”的基本原则要求，提出北京旧城改造模式设计总体的思路是：政府主导，市场运作；统一规划，保护优先；协调各方，多种方式；分片实施，滚动改造。由于北京旧城地区情况复杂，单一模式不能解决所有问题，如果有必要对北京旧城改造取一个模式名称，那只能以“多样性模式”冠之。
（1）政府主导，市场运作
在旧城改造中发挥政府的主导作用，就是要摒弃原来的以房地产开发为主、由房地产开发商主导城区危旧房改造的模式。旧城改造实行政府主导，并不是说所有的工作都由政府一手操办，排斥市场的作用，而是在政府的主导下，充分发挥市场配置资源的基础性作用，按照市场化的模式来运作整个改造项目。
（2）统一规划，保护优先
对旧城改造，市政府要坚持保护优先的原则，事先组织好北京旧城地区的控制性详细规划、产业规划、市政规划等相关规划以及改造开发策划方案，搞好可行性论证，明确开发的目标、原则、要求、步骤、策略和政策，最大程度保护北京旧城的历史文化价值。
（3）协调各方，多种方式
所谓协调各方，是指在旧城改造中处理好处理好风貌保护、产业发展与危旧房改造间的关系，处理好政府、企业和居民间的关系等一系列重大关系。所谓多种方式，是指旧城改造地区情况千差万别，其房屋的结构、质量、制式不同，居住人员的构成、收入水平、住房面积等等都不相同，这意味着旧城改造不能采取一个模式、一种方式统一进行，而应针对不同情况采取不同的改造模式。
（4）分片实施，滚动改造
所谓分片实施，是指应结合政府财力、地块改造难易程度、地块文物保护程度等进行区别对待。对一些房屋质量、市政条件相对较好的保护区，可重点发挥市场的作用。当前政府应集中财力和物力，重点改造一些市政条件差、环境恶劣、房屋质量差、居民住房紧张、反应强烈、急需改造的地区。所谓滚动改造，是指北京旧城改造面积大、人口稠密、外迁任务重，要克服“毕其功于一役”的急躁思想，制定一个长期改造计划，用10到20年甚至更长的时间，通过逐片滚动改造，不断积聚资金，最终基本完成旧城改造工程。
2．模式设计主要内容
（1）明确旧城改造的对象
改造对象就是改造什么的问题，看似简单，却长期走入误区。北京旧城改造不能只盯着局部，忽略了整体；不能只盯着危房改造，忽略了风貌保护产业发展；不能只停留在表面上，忽略了事物的本质和深层矛盾的根源。只有深刻认识和把握核心问题，才能分门别类，对症下药，确定合适的改造主体和改造方式，才能保障成功的移植改造模式，而不是简单的生搬硬套搞“一刀切”，导致旧城改造的失败和对旧城的破坏。因此，在北京旧城改造中，看待问题不要局限于危房，而要以系统论为指导，全面认识，分类对待，根据不同的对象，找出核心问题所在，采取与之相适应的恰当模式。
旧城改造有三个基本对象：建筑文物与城市风貌保护、危房改造与人居环境改善、区域经济与社会事业发展。这三个对象不是一个问题，却是一个整体。旧城改造模式要把这三个基本对象有机结合起来，统筹兼顾，互相衔接。这三个基本对象是紧密联系，互为因果的，你中有我，我中有你，难以绝对分开。只是在具体情况中，往往有主次、轻重、缓急之分。
（2）明确旧城改造的主体
旧城改造主体就是谁来改造的问题，北京旧城改造可采取以政府为主导、以居民自组织为基础、以企业为补充的思路，具体来讲，可采取政府主导型、国有企业主导型、企业主导项目运作型、居民自组织主导型等模式，。
a.政府主导型：
北京旧城改造的公益性质决定着其主体只能以政府为主，因为企业、居民和非政府组织都缺乏足够的代表性。不同级别的政府作为旧城改造主体，常常有不同的效果。北京旧城改造长期以区政府为主体，但以区为主有着致命的缺点，即缺乏政策权力、财政能力和全局意识，因此，北京旧城改造主体应改为以市政府为主，成立旧城改造局，科学明确市、区两级政府的职责。
旧城改造局的主要职责应有：一是制订旧城改造中长期规划和具体方案；二是旧城风貌与文化保护；三是旧城危房改造；四是人口疏解及产业改造；五是与旧城改造有关部门的协调；六是具体指挥和监督旧城改造项目开展。主要权力应有：一是制订旧城改造政策权；二是旧城改造项目立项权及立项审批权；三是旧城规划参与及否决权；四是在旧城改造领域对房管、建设、规划、文化部门的统一业务领导权。旧城改造领导机构对全市旧城改造进行统一领导，包括对区一级旧城改造机构的直接领导，以及对房管、建设、规划部门的协调。区一级仍只设类似于原危改办的办事机构。
市政府的主要职责应有：制定保护区改造的政策；编制旧城改造地区详细控制性规划；审批旧城改造项目；提供旧城改造地区外迁居民安置用房；建立旧城改造资金可持续投入机制。
区级政府的主要职责应有：负责改造前的前期工作；组织实施改造方案；筹措保护改造资金。
b.国有企业主导型
旧城改造国有企业权力应由旧城改造政府机构临时性授予，具体权限根据项目需要而定；在资本投入上，政府采取“现金＋资产”的注入模式。国有企业模式一般适用于较大规模的旧城改造，比如大片危房，但需要分小片甚至逐院滚动进行、业务性质类似、需较长时期持续进行的旧城改造项目。当项目完成、预定目标已达到时，国有企业可以撤销，也可以转入其它旧城改造项目。
c.企业主导项目运作型
在执行规划和政策的前提下，企业作为独立的市场主体，在旧城改造项目中享有自主权，由企业作为旧城改造的主要推动力量。资金由企业自行筹集，以自有资金或自有资产作抵押贷款投资，自行承担开发和经营风险。企业主导主要应用于商业价值较高的地块。商业价值不够高的地块也可采取企业主导模式，做到“企业主导，政府兜底”。在企业主导中，要鼓励房地产开发商将前期开发和后期经营统一起来，使开发主体和经营主体一体化。
d.居民自组织型
居民成为旧城改造主体，前提是房屋产权改革到位，即在房屋产权已经私有化的基础上进行。居民自愿往往要达到一定的比例，居民自组织模式才可能得以实施。居民自组织模式中，社区是主要的行动单位。原因是自组织的推动力来源于部分居分一致的利害关系和利益要求，而一个社区内部较容易达成这种一致性，过大则难以达成，过小则力量不足。
（3）采取的改造方式
在正确认识北京旧城改造基本对象的基础上，要分类对待，有针对性地采取不同的模式和措施，避免“一刀切”。基于这个基本立场，要彻底摒弃原来不分具体情况一律进行商业开发的旧城改造模式。根据改造烈度大小和是否进行一级开发等具体要求，北京旧城改造方式总体上可采取保护开发为主导、以微循环开发为基础，以房地产开发为补充的思路。
a.保护开发模式
保护开发模式就是以最小程度的“改造”，维护旧城原有历史风貌，这是改造程度最低的一种改造方式。保护模式适用的情况主要是文物及历史风貌保存良好的历史文化保护区。
b.微循环开发模式
微循环开发模式主要以保护原建筑、原风貌、原肌理为目的，不进行土地运作，完全在原有的土地所有权不变的基础上，对建筑物等进行改造、修缮或者干脆保护。微循环开发适用的对象和情况包括：一是大多数以民居等小型建筑为主、单体建筑文物价值不大但历史风貌和整体肌理有较高历史文化价值的地块；二是历史风貌基本存在但破坏严重、危房较多的地块；三是整片历史风貌保存较好，文物和危房交叉分布的地块。
c.房地产开发模式
房地产开发需要进行一级开发，原有土地所有权关系要部分或完全改变。少量需要成片开发的地块，可以应用这种模式。房地产开发模式适用于较大片的、历史风貌已经荡然无存、中间没有文物分布、商业价值较高的地块。以这样的标准来看，这样的地块在旧城已经很少，且存在较多争议，故这种模式应谨慎使用。
（五）北京旧城改造政策创新
1．总体思路
紧紧围绕北京旧城改造所采取的模式，按照“配套性”、“体系化”、“针对性”、“继承性”的原则要求，构建包含总政策、基本政策和具体政策三个层次的北京旧城改造政策体系。具体政策要围绕总体政策和基本政策的要求进行详细设计，全面梳理、修改和制定北京旧城改造的政策，消除政策打架现象，提高政策有效性。鉴于总体政策和基本政策是宏观性要求，与北京旧城改造实际工作的冲突性较小，下仅就具体政策层面提出建议。
2．政策设计主要内容
（1）限制一、二级开发分开适用于旧城改造
要根据旧城改造地区的实际情况，除非十分必要，原则上不进行一级开发，保持原有土地权属不变，既避免开发政策的滥用，又最大限度保护旧城肌理。限制改造规模和改造烈度，贯彻小规模、渐变式的改造模式。制定“肥瘦搭配”的政策，避免不急于改造“金角”、“银边”被抢光优先改造，最亟需改造的“草肚皮”和危旧房无人问津。
（2）资金平衡政策
改区内平衡为市内平衡，在更大的财政空间内运作。建立旧城改造资金可持续投入机制，政府注入先期资金，多渠道募集，用资本运营实现基金自身的保值增值。采取小规模、滚动式改造，加快资金周转，缩小旧城改造资金过于庞大的需求压力。
（3）拆迁安置政策
通盘考虑产业发展、就业与北京旧城改造问题，统筹考虑廉租房、经适房建设与北京旧城改造，提高拆迁安置质量，真正消除居民就业和生活上的后顾之忧。进行市场化运作，政府兜底，把有限资金用在最有效的环节，发挥“四两拨千斤”的效应。制订专门的“钉子户”政策，认真对待“钉子户”问题。
（4）历史风貌保护政策建议
积极引入规划部门、文物部门和文化部门参与北京旧城改造，避免“文盲式”改造。增加北京旧城改造听证内容，扩大听证范围，畅通广大居民及文化界、建筑界、规划界、学术界表达意见和影响旧城改造的渠道，避免个别领导或少数人“一言堂”。加快建立中途改变旧城改造项目定位的应急决策机制，避免文物破坏，最大程度减少经济损失。优先疏解古建筑内的单位和居民。
（5）招商引资政策建议
在旧城鼓励发展人数少、产出高、资源消耗少的企业，在外迁人口吸纳区鼓励发展就业容量大的产业。在北京旧城改造地区限制大型商业设施，鼓励社区商业发展，扶持和改造传统商业，鼓励有后期经营能力的开发商进入。
（6）居民利益保护政策
加快完善北京旧城改造调查、听证和评议制度，开放和平衡规划提案权，畅通居民与政府、开发商等相关利益群体的交通渠道，切实保障旧城改造地区居民的切身利益。
（7）专家队伍建设政策
要加快成立一支长期从事北京旧城改造工作的专家队伍。要坚持按照专业化、专家化、专职化的要求，招聘和选拔旧城改造人员。 | |
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