一、研究背景和主要研究内容
    （一）研究背景
    本项目的提出基于以下两方面背景：
    1、 政府公共管理变革中对基于电子政务的绩效管理理论与实践研究的现实需求
    20世纪80年代以来，我国进行了一系列行政改革。随着改革深入，绩效管理开始引入我国公共管理中，但总体上处于起步阶段，实践中存在不少问题。尤其近年来，随着国内电子政务的推进，电子政务正在改变传统的政府运作模式。因此，如何让公共管理和绩效管理在电子政务的支撑下更好地结合，如何构建基于电子政务的公共管理与绩效管理的联动体系、促进公共管理变革成为亟待解决的问题。
    2、 北京市电子政务绩效评估的实际工作迫切需要系统研究和理论指导
    信息化、国际化是北京市“十一五”期间面临的关键问题，面对信息化时代政府改革和城市现代化建设的新形势，2005年北京市政府对政府绩效考核进行重大改革，正式将对政府部门信息化水平考核纳入到部门绩效考核中。如何进行电子政务建设的统筹规划、如何有效评估电子政务项目的绩效，如何将电子政务建设与公共管理革新紧密结合，不仅是电子政务领域的一个重要的理论问题，而且也是建设与实践中需要迫切解决的实际问题。
    在此背景下，北京市信息化工作办公室提出了基于电子政务的公共管理与绩效管理联动研究项目建议。
    （二）研究方法和主要调查研究内容
    公共管理和绩效管理领域涉及内容繁杂，所涉及的问题并非一个项目研究能够解决。为避免大而无当，本课题的研究以定性与定量结合的综合集成方法为指导，主要采用以下技术路线：将系统分析与重点突破相结合，由大及小、点面结合，理论研究与实践相结合，广泛的文献调查和实地工作调查相结合，注重解决实际问题。
    因此，课题研究在广泛搜集和分析国内外公共管理和绩效管理相关理论与实践成果基础上，基于所提出的现代公共管理概念框架，重点研究基于电子政务的公共管理和绩效管理互动框架、绩效导向的电子政务管理模型、电子政务绩效评价系统模型等，有针对性地进行对策研究，结合实际计构建了具有可操作性的北京市电子政务绩效评估体系方案，提出电子政务绩效管理发展建议。
    本课题的研究得到了北京市信息办的大力支持和参与，课题组成员全程参与了2006年北京市政府信息化水平评估工作,课题的研究成果应用到北京市电子政务绩效管理工作中，为北京市信息办制定“北京市电子政务绩效考评管理办法”提供了参考。
    二、国内外理论与实践
    （一）新公共管理变革及绩效管理的理论与实践
    本部分主要就新公共管理、新公共管理理念下的政府管理、政府绩效管理、以绩效为导向的电子政府管理构架以及电子政务绩效评估等方面的理论与实践进行了广泛的文献搜集，并结合本项目的研究目的，进行了系统的总结分析。
    1、新公共管理理念下的公共管理概念及体系
    本调研报告较为全面地分析和综述了西方新公共管理运动的起源和发展历史、新公共管理的内涵特征、国外公共管理理论与实践案例等，在此基础上进一步总结提出了新公共管理理念下的公共管理概念体系，包括公共管理的主体、目标、理念、领域、内容、手段和路径、公共管理活动组成以及公共管理的基础等，并进一步探讨了新公共管理体系下政府管理职能。
    2、政府绩效管理的发展应用及其系统框架
    西方国家政府管理中绩效管理与新公共管理运动相伴而生，成为政府部门效率和业绩改进的一套新的观念、方法和工具体系。
    作为本项目的分报告之一，“政府绩效管理基础报告”较为详细地综述与分析了政府绩效管理与绩效评估的内涵、政府绩效管理的作用与地位、绩效评估方法与手段以及国外政府绩效管理与绩效评估的发展趋势等，并分别综述了美国、英国、新西兰、澳大利亚、荷兰、加拿大、韩国等国家政府绩效管理与绩效评估的实践与发展情况。
    进而，本项目研究提出了政府绩效管理的系统框架如图3所示。认为绩效管理并非是单一的绩效测量和绩效评估，它采用的是一种系统和综合的方法，融合了战略管理和运行管理两个层次，体现了一种系统化的、整合管理的组织框架，并由这一框架决定目标、计划、组织、监督和检查等相互联系的内在管理过程，研究报告中对该系统模型进行了详细论述。
    3、美国联邦政府企业架构框架（FEA）系统分析
    “联邦政府企业架构框架”（FEA）是美国为解决重复建设、信息孤岛、效益低下等各种相关问题提出的一种基于业务与绩效的、用于某级政府的跨部门的绩效改进框架。
    本部分对FEA的整体框架及其5个参考模型的结构、开发、使用、升级和修改等进行了提炼分析，并着重分析和研究了FEA模型得以有效运用的整体法律法规体系基础以及FEA的运行原理，包括FEA管理结构、FEA模型之间的整合关系和总体运行机制、各相关主体的作用、项目提交核心流程和年度预算过程等，并总结了其成功经验。
    4、国外电子政务绩效评估
    本部分主要概括总结了国外政府及相关组织机构在电子政务绩效评估方面的工作以及典型研究和实践。
    （二）我国公共管理及绩效管理的改革与实践情况
    课题研究的这一部分主要结合改革开放以来我国政府改革实践、政府绩效管理以及基于电子政务的绩效评估等方面进行了调研分析。
    1、我国政府改革的历史和现状
    我国公共行政改革，在理念上经历了一个从重视“效果”，到重视“效率”，再到“经济”、“效率”、“效果”三者并重的过程，在实践中也开始寻求行政资源配置与行政效能发挥的最佳组合，不断提高政府管理的绩效。
    从1982年到2003年，我国进行了五次大规模的行政管理体制和政府机构改革，行政管理体制改革不断深化。2003年以来本届政府将公共管理创新放在了更加突出的位置，围绕建立服务型公共管理体制，进行了大量探索和实践，取得了明显成效。具体包括：1）转变政府职能，提高政府管理的水平；2）推进民主政治建设和政府管理法制化的进程；3）政府机构改革及加强公务员队伍建设；4）实施行政审批制度改革与行政许可法；5）全面推行“问责制”；6）建立健全应急预案框架体系，处置突发公共事件、保障公共安全的应急机制基本建立；7）不断增强各类组织和市场机制在公共管理中作用；8）加快电子政务建设，建设重点逐步转向提供网上办事服务和“一站式”服务。
    2、我国政府绩效管理
    随着我国体制改革的不断深化，政府绩效评估作为行政管理制度创新和有效的管理工具，越来越受到重视。各地政府和部门积极探索绩效管理和绩效评估，形成了各具特色的模式：
    1) 政府绩效评估的内容与形式不断拓展与深化。从各种形式的政府机关绩效评估，如目标责任制、服务承诺制、效能监察、行风评议以及专项绩效评估等，逐渐向综合性绩效管理发展。
    2) 评估主体从政府部门内部逐渐扩展到公众参与以及 “第三方机构”评估；
    3) 评估方法日益扩展和深入，开始出现引入通用模型以及应用各类绩效评估方法进行绩效评估；
    4) 绩效评估与电子政务建设日益结合，成为政府绩效管理的重要新趋势。
    5) 绩效评估结果主要作为考核部门和单位领导绩效的依据，部分地方也把绩效结果作为优化组织机构以及简政放权的依据。
    3、我国电子政务建设情况及电子政务绩效评估情况
    我国电子政务建设从上世纪80年代开始，2006年国家信息化领导小组正式下发了《国家电子政务总体框架》，我国电子政务建设开始进入关键期，即从基础建设到全面规划、全面应用、整体发展的深刻变革时期。
    随着国内电子政府建设的迅速发展，政府部门和地方围绕建立电子政务绩效评估体系与制度做了大量的探索。例如，教育部2003年通过《关于教育电子政务建设的指导意见》、广东省2003年发布《广东省电子政务建设实施意见》、天津市2004年通过《天津市电子政务管理办法》等。北京市政府则对政府绩效考核进行重大改革，2005年起正式将对政府部门信息化水平考核纳入到部门绩效考核，在全国省级政府中首次进行了政府信息化水平的考核。
    与此同时，很多民间组织和咨询机构参与到电子政务的绩效评估活动中来。其中，以赛迪顾问、计世资讯、北京大学网络研究中心等机构对各省、市、自治区、计划单列市以及部分地级市的政府网站测评影响最大。
    （三）北京市电子政务发展及电子政务绩效评估
    本部分主要结合北京市电子政务绩效评估工作，分析和总结了北京市电子政务发展现状、特点和发展规划，概括总结了北京市电子政务绩效评估工作实践情况。
    北京电子政务进程令人瞩目,已初步建立起市、区各级电子政务管理机构，城市电子政务系统在市政管理、交通、公安等各方面得到广泛应用。特点如下：
    1）电子政务基础工作明显加强，核心业务信息化支撑率大幅提高，资源共享瓶颈有所突破，重点应用系统取得突破性进展；
    2）电子政务管理体制不断创新。其中，充分重视绩效评估，是确保北京市电子政务取得实效的重要措施
    3）电子政务建设有效促进了公共管理创新，推动了政府业务流程再造，促进了信息资源共享，促进政府公共管理向公开化、现代化、知识化和灵活化的方向发展。
    以奥运为契机，北京市电子政务建设进入了新的发展阶段，即电子政务总体水平从推动政府上网阶段向信息资源共享、跨部门业务协同的深化应用阶段过渡。同时，北京市电子政务建设仍面临着一些不利因素的制约和挑战，仍存在重建设轻设计、重复建设、部门发展不平衡、跨部门业务协同水平低、应用系统整合困难、信息化政策法规不成体系、体制机制还需要进一步完善等问题，以绩效为导向进行电子政务建设是解决这些问题的重要途径。
    三、我国公共管理与绩效管理领域存在的相关问题
    1、我国政府管理改革中的难点问题
    我国正处在一个重要的社会转型期，社会面临着可持续发展的巨大压力，收入分配失衡、劳动关系失衡、城乡发展失衡、地区发展失衡等矛盾突出，人民群众对公共服务的需求越来越高，政府面临着化解社会冲突的巨大压力。政府的行政管理体制存在的问题突出表现在：1）政府自身改革和职能转变滞后，政府职能配置不够科学，管理错位、越位和缺位问题并存；2）政府在公共管理领域的制度化构建未完成，尤其是评估政府的绩效制度、威慑官员的问责制度和旨在最后屏障民生的社会保障制度；3）政府机构与权限设置不尽合理；4）存在行政资源浪费严重、形式主义、官僚主义、弄虚作假等问题，损害政府公信力。
    政府改革的难点还在于：在发展的关键时期和改革的攻坚阶段，政府成了改革的对象，行政管理体制改革与各项改革互为条件、整体性和配套性更强，难度更大。
    2、我国政府绩效管理实践中存在的问题
    我国政府绩效管理无论在理论还是实践上都不太成熟，主要体现在：
    1）理论引导力度不够，以西方理论研究为主，与国内公共管理实践脱节；
    2）绩效管理的制度基础方面有待完善，绩效评估尚未规范化，
    3）绩效指标导向方面，仍然处于更为关注效率测量和干部绩效考核，忽略目标和结果的本质特征的状况；
    4）绩效管理的技术方法方面，没有建立科学的评估指标体系，缺乏科学、明确的评价标准、规范的评价程序和健全的评估组织机构。
    5） 对绩效评估认识不到位，绩效结果应用效果不足；
    6） 绩效评价的形式与主体单一，缺乏公众参与和全面有效的监督。
    此外，绩效管理在施行过程中由于种种原因往往会出现失准和偏差现象。
    3、我国电子政务建设和电子政务绩效评估中存在的问题
    我国电子政务建设中还存在制约电子政务发展的一些深层次的问题，包括、电子政务建设缺少总体规划，业务协同水平低；目标定位和规划的科学性不够；缺乏电子政务统一标准；领导体制不统一，传统组织结构难以完成协调任务；缺少构架统一、运转有效的电子政务绩效评估机制和评估体系等。在电子政务绩效评估方面，则存在以下困难：
    １）评估理论和方法不成熟，国内对对电子政务影响和效果的评估较少，缺乏实践的支持，研究深度不够；
    2）评估对象单一，难以反映电子政务的实际效果；
    3）电子政务绩效评估制度化不足；
    4）评估的引导价值尚未有效发挥。
    从绩效评估结果的应用来看，由于制度缺失、规范缺乏、方法不足等原因，电子政务绩效评估更多是作为提高电子政务建设的权威的管理工具而使用，电子政务评估与电子政务建设、政务改进之间的整体关联没有明确规定，评估的指导价值有限。
    四、基于电子政务的公共管理与绩效管理联动体系构想与相关对策
本部分为本项目的核心内容之一，主要包括两大方面研究内容：一是在深入分析公共管理、绩效管理、电子政务以及基于电子政务的绩效管理等问题及其关系的基础上，提出了公共管理、绩效管理及以绩效为导向的电子政务互动框架。二是初步分析了我国基于绩效管理的电子政务功能构架，提出了电子政务绩效评估系统模型，并构建了电子政务综合评价指标体系框架。
    （一）公共管理改革路径及绩效管理改进措施
    1、公共管理改革的路径和措施
    针对我国目前公共管理中存在的问题，项目进行了广泛的调研，根据所提出的公共管理框架体系，较全面地总结归纳了我国公共管理改革的路径和措施，主要包括以下方面：1）公共管理观念创新及政府职能转变；2）制度与法治政府建设；3）行政权力优化配置和行政管理方式变革；4）行政问责制和绩效评估制建设；5）公共政策的制定与执行；6）信息公开；7）运行机制与政务流程优化；8）政府信息化。
    其中，把绩效评估的结果与行政问责制、组织优化和人员奖惩有机地结合起来，通过绩效管理引领政府管理理念和管理手段革新；通过应用信息技术促进政府管理创新，是新公共管理理念下政府管理革新的重要工具，也正是本项研究的重要着眼点。
    2、绩效管理改进措施
    加强绩效管理，要着眼于建立一套符合科学发展观要求、具有中国特色、以公共服务为取向的政府绩效管理与评估体系，应在以下方面进行进一步研究：
    1）树立以公众为本的绩效观，实施政府绩效战略；
    2）构建法律制度体系，实现政府绩效评价的法制化、规范化、经常化，建立绩效管理的配套机制；
    3)启动并规范绩效评估机制的元设计,促进政府绩效管理的制度化建设；
    4)进行绩效结构的研究和分析；
    5)增加评估体系的动态性；
    6)坚持内外结合、上下结合，增进评估体系的开放性，促进评估主体的多元化；
    7）采用先进技术，建立高效信息管理系统，实现公共部门绩效管理网络化、现代化、科学化。
    （二）构建基于电子政务的绩效管理与公共管理联动体系
    1、绩效管理与新公共管理的互动关系框架
    相对于政府创新的三个层次，绩效管理和新公共管理变革紧密结合，相互促进，二者关系如下：1)公共行政价值体系是绩效管理的源泉和基石，绩效管理和新公共管理理念同一，是实施政府再造、落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能、改善政府形象的重要工具；2)绩效管理是新公共管理的重要内容，与公共管理的其他管理要素有机融合，促进政府管理体制变革和运行机制优化，同时，绩效管理需要制度和机制保障；3)绩效管理是促进政府职能转变的保证，是实施变革和改善公共管理的重要工具。
    2、电子政务和政府管理创新一体化及其互动关系
    应用信息技术促进政府管理创新、实现跨部门业务与服务的整合、再造行政业务流程、提高行政效能与政府服务质量，已成为“新公共管理运动”中信息技术应用与行政改革一体化的根本特征。
    在项目研究中，我们从理念、体制机制与职能结构以及方法手段等三个层次深入分析了政府信息化促使政府管理创新互动作用。
    3、公共管理、绩效管理及以绩效为导向的电子政务互动框架
    公共管理、绩效管理及以绩效为导向的电子政务互动框架。从总体上看，以绩效为导向的电子政务建设与应用构成了一个可以提升政府公共管理水平和政府公共服务质量的良性循环。
    基于电子政务的政府公共管理和绩效管理之间的关系可以简要表述为：
    1）现代公共管理创新需要通过绩效管理来引导，建立电子政务支撑下的政府绩效评价和绩效管理体系，通过科学、公平的绩效反馈和管理机制，促使政府公共管理符合其目标，降低公共管理改革的风险。
    2）绩效管理则将伴随着公共管理的发展而发展为系统化、科学化、制度化和经常化的管理方法。
    3）绩效评估和管理工作的开展为促进电子政务建设提供了着力点，电子政务为政府绩效管理提供了信息平台和方法手段；
    4）电子政务绩效评估将引导电子政务沿着正确的方向前进，从而为整个政府行政改革和管理创新提供支持。
    因此，构建基于电子政务的公共管理与绩效管理的联动体系，可以促进公共管理和绩效管理在电子政务的支撑下更好地相互结合。
    （三）基于绩效管理的电子政务功能构架描述
    基于绩效管理的电子政务功能构架设计强调用“系统”观点看待电子政务，借鉴FEA的成功经验，基于绩效的电子政务功能模型（图9）将主要包括绩效模型、业务模型和技术实现模型等部分组成，其中，实现模型包括服务组件、数据以及技术与标准模型等部分。模型的运用过程，是一个绩效驱动的业务持续创新过程。模型在统一构架下，通过动态管理进行实施与更新发展。各模型的构建和动态管理、电子政务项目计划流程、制度体系和组织管理的初步构想详见研究报告。
    （四）电子政务绩效评估系统模型
    电子政务绩效评估日益成为政府绩效管理的重要组成部分。电子政务绩效评估是一项复杂的系统工程。电子政务绩效评估的系统模型包括评估制度体系、评估组织体系和综合评估体系三大部分，其中，综合评估体系包括目标体系、评测体系、分析体系和反馈体系等。本项目研究中对系统模型的三个部分进行了系统分析，下文摘要进行简单说明。
    1、电子政务绩效评估的实施过程
    电子政务绩效评估是由多个环节、步骤所组成的行为系统。这一系统不仅包括绩效评估过程本身，而且还包括评估结果的使用。
    2、综合评估体系构成
    本部分详细研究和分析了电子政务综合评估体系的各个组成部分，包括目标体系、评测体系、分析体系和反馈体系等。    电子政务评价指标体系从总体上看是一个多层、多维的分类指标体系集合。
    评测指标体系分为项目评价和组织评价两大类，组织评价则可以分为三个层次。针对电子政务评价的多重要求，电子政务绩效评价是一个从局部到整体、从零散到系统的发展过程。从总体上看，电子政务绩效评估的整体框架包括不同类别、不同层次、不同内容的评估等，体系构成还需要体现分部门、分项目、分层次、分地区特点。
    因此，综合指标体系评分方法则可以采用分类、分部加权评分方法，以实现稳定性与动态性、灵活性相结合，提高评测结果的可比性、公平性。
    3、电子政务综合评价指标体系框架
    本部分主要针对电子政务综合评价的一般需求，研究提出一套电子政务综合评价指标体系作为参考。从系统的观点出发，电子政务建设包含六大要素：网络基础设施、信息资源、业务流程、应用系统、政府管理与公共服务以及保障环境等，根据这六大要素之间的相关关系，可以提出电子政务评估指标体系构架。
    基于上述评估构架，进一步确定了各个分指标之间的结构、关系、内涵和考核内容。指标构成分为三级，其中一级指标6个，二级指标14个，三级指标58个。这一总体框架所选指标较为全面、系统，在一定程度上涵盖了不同发展阶段的评估需求，既有水平指标，也有成长性指标，水平类指标可以用成熟度衡量，成长类指标则可结合不同发展阶段进行选择并设置相应的评价标准。在实际应用中可根据不同发展阶段的评估需要加以选择和加权，使整个指标体系在具备全面性的同时又不失可操作性。
    五、北京市电子政务绩效评估实践与发展建议
    （一）2006年评估总体方案
    2006年评估总体方案组成包括评估对象、工作模式和评估主体、评估工作流程等方面。
    （二）评估指标体系及评价方法
    2006年评价指标体系设计中突出了可操作性、分类评估、定性与定量相结合等原则，指标尽可能规范化，评价内容更加具体细致，可操作性增强，量化指标比重增大，核心指标项中必须有数量指标。更为突出的是，绩效考核中体现服务管理、促进工作的导向性原则，强调对全市年度重点工作的考核，重点考评部门信息资源整合和部门间的信息资源共享。
    2006年评价指标体系的构造分为公共服务、内部管理部门和区县三类。以面向有公共服务的政府部门评价指标体系为例，该指标体系由7个一级指标，14个二级指标，36个三级指标组成（如下表）。

表6-2  2006年北京市政府信息化水平评价指标体系（公共服务部门）