| 第一章 城市运行安全的基本理论
第一节 城市运行的概念
所谓的 “城市运行”就是指城市在正常轨道上稳定、协调、有序地持续运转，使城市基础设施与公共服务能够不断地满足城市社会公众的经济、社会、文化需求。
从主客体关系上说，城市运行管理包括GBCP四个要素，即：政府（Government）、企业（Business）、公众(Citizen)和公共产品(Public Product)。城市运行管理要体现以人为本的原则，实现“政府监督协调，企业规范运作，市民广泛参与”。
从GBCP模式看，城市运行就是指以政府、市场和社会对公共设施及其所承载的公共服务进行科学管理，使城市系统与外部环境、城市内部各系统之间、系统各要素之间保持物质、能量、信息交流的动态过程，进而维持城市正常、稳定、协调、有序运转的状态。
第二节 城市运行的要素、体系与基本特征
从总体上看，我们可以从以下五个要素来考察城市运行：
1、主体要素。政府是推动城市运行的重要主体；企业是城市城市运行的辅助主体；社会组织及公民参与城市运行监管的全过程。
2、制度要素。城市运行制度的作用包含三个方面的内容：首先，我们必须拥有一套相对完整的城市运行法律、法规；其次，我们必须保证城市运行管理部门依法行使职权；最后，我们必须强化执法监督，完善执法监督体系，保证城市运行法律、法规的权威性、严肃性和公平性。
3、理念要素。城市运行的理念要素是城市运行主体所必须遵循的城市管理思想意识和价值理念。
4、对象要素。城市运行的对象要素包括城市经济系统、社会系统和环境系统。
5、信息要素。城市运行将先进的信息技术运用于到管理实践之中，从根本上改变了信息采集方式、信息筛选方式、信息加工方式、信息传输方式和信息反馈方式，从而实现对城市全要素、全时段、全覆盖的监控与管理。
此外，为了研究城市运行，我们还必须考察以下四大体系：
第一，决策体系。
第二，执行体系。
第三，监控体系。
第四，信息体系。
从一般意义上讲，城市运行具有以下基本特征：
第一，协调性。
第二，系统性。
第三，动态性。
第四，多样性。
第三节 城市运行安全的含义与特征
所谓的“城市运行安全”就是要保障城市系统各要素及其与外部环境之间的保持物质、能量、信息的正常、有序交换，进而使城市运行的过程不为各种内外因素所扰动，维持其不间断性和可持续性，避免出现动荡和紊乱。一旦这个过程被非常态因素所打破，城市系统则具备快速修复能力和应急能力，以维持正常运转。为了实现这个目标，城市运行决策、执行、监督、信息四大系统必须能够协调运转，共同发挥作用。
“城市运行安全”应该是一种综合性的大安全，这是因为：
（一）“城市运行安全”既包括城市的常态运行安全，也包括非常态运行安全。
（二）“城市运行安全”既包括“硬安全”（safety），也包括“软安全”（security）。
（三）“城市运行安全”既包括单系统的安全，也包括整体的安全。
与城市运行的基本特征相关，城市运行安全也具有以下四个基本特征：
第一，公共性。
第二，整体性。
第三，关联性。
第四，稳定性。
第二章 首都城市运行安全的风险分析
第一节 首都城市运行安全的特殊性与目标
根据《北京城市总体规划( 2004 -2020) 》，首都城市运行安全的特殊性表现在：要确保中央党政军机关正常地开展工作，维护政府的持续性；要确保国际组织、外交活动的顺利进行；要确保重要的交通枢纽等的正常运行；要确保国家大型活动的顺利举办；要确保著名旅游胜地和象征性、标志性建筑物的安全。
首都城市运行安全的目标就是：为满足首都城市的功能定位和履行”四个服务”的职能,提高北京城市管理水平，及时地识别、排查可能影响城市正常运转的各类风险因素；当城市运行因受到严重扰动而中断时，首都城市具有比较强大的恢复修补能力与应急响应能力。
第二节 首都城市运行的风险分析
一、城市运行风险的HVC评估法
HVC(Hazards, Vulnerability, Capacity)评估法就是要将城市运行的危险要素、城市的脆弱性和城市的控制与承受能力综合起来加以考量。
对于城市运行风险的危险要素与脆弱性评估，其重点内容包括两个方面：一是对可能性进行评估，二是对风险幅度进行评估。
在此基础上，我们可以使用风险矩阵表来判断城市运行的风险总体水平。
最后，我们需要对城市运行风险的承受能力进行评估，并将评估的结果与城市运行风险水平进行比较。
二、首都城市运行的主要风险
（一）城市系统的输入与输出。
第一，北京的水资源供求矛盾日益突出。
第二，电力资源紧张现象严重。
第三，北京市燃气供应安全不容忽视。
第四，资源、能源储备尚且不够充足。
第五，废水处理能力有待提高
（二）城市经济、社会和环境三大子系统之间的互动。城市经济、社会和环境三大子系统之间是否处于协调、稳定的互动互应状态，这关系到城市能否可持续发展，也关系着城市运行的安全。
（三）城市系统内部的主要风险。这主要包括以下六个方面：
第一，城市基础设施风险。
第二，城市自然灾害风险。
第三，城市工业危险源。
第四，城市恐怖袭击。
第五，城市社会安全。
第六，城市突发公共卫生事件。
综上所述，我们可以得出以下结论：首都城市运行安全的危险要素多，城市运行系统的脆弱性强，但城市运行的承受力弱。为了确保首都城市运行的安全，我们必须建立、健全首都城市运行安全管理机制，加强对城市运行危险要素的监测与分析，最大限度地降低城市运行的脆弱性，进一步强化首都城市防范风险、抵御风险及应对突发事件的能力。
第三章 首都城市运行风险管理的现状与存在的问题
第一节 首都城市运行风险管理现状
近年来,北京市成立了应急委及办公室,并围绕着“一案三制”建设,形成了“3+2+1”的模式。
2004年10月,东城区网格化城市管理信息平台开始试运行;2005年7月,北京市在城八区开始推广网格化管理。在此基础上，北京市市政管委建立了“1+8+N”模式的城市信息管理平台。
为了保证29届奥运会和第13届残奥会的顺利举办，北京市已经制定了《3C城市运行纲要》，确定了指挥、控制和沟通运行体制和机制，在原来市政管委城市管理信息系统的基础上,建立了城市运行中心。
目前，北京城市运行安全管理部门分为以下三个层次：（1）城市运行中心和城市应急指挥中心受北京市委、市政府的直接领导；（2）城市运行中心和应急指挥中心又共同管理着分别区县、专项指挥部及相关职能部门，各区县城市运行中心有两轴；（3）街道办事处、乡镇。
不仅如此,北京市正在开展奥运期间自然灾害、事故灾难、公共卫生突发事件和社会安全事件四大类突发公共事件的风险评估工作。
第二节 首都城市运行风险管理存在的问题
按照理想模式,北京城市运行风险管理的主要流程如下：
(1)城市运行风险监测。
(2)城市运行风险识别。
（3）城市运行风险评估。
（4）城市运行风险决策。
（5）城市运行风险处置。
（6）城市运行风险沟通。
但是，北京市城市运行安全管理现状距离理想模式很远，尚且存在着以下主要问题：
第一，缺少综合性、常设性的日常专业管理部门。
第二，部门分割过细，彼此协调乏力。
第三，城市规划、建设、运行管理缺少有效的整合。
第四，自有产权单位的城市公共设施缺少有力的约束和监管。
第五，一些关系着城市运行安全的法律在执行层面存在困难。
第六，城市运行安全风险缺少全面、动态的实时分析。
第七，公众参与城市运行安全管理的程度不高。
第八，城市居民公共安全教育欠缺，承受城市运行风险的心理相对脆弱。
第四章 国外首都城市运行安全管理的经验与教训
第一节 中外首都城市运行面临的共同问题
第一，各国首都城市运行安全越来越多地面临着自然灾害的考验与挑战。
第二，各国首都城市运行安全越来越多地面对人为灾难的考验与挑战，特别是要着力应对城市恐怖主义的袭击。
第三，各国首都城市运行安全都越来越关注关键性基础设施防护问题。
第二节 国外首都城市运行安全管理的经验与教训
第一，国外首都城市运行安全管理体现了公共治理的理念，政府、市场和第三部门是三个重要的力量，彼此之间密切合作，形成平等、合作的伙伴关系。
第二，国外首都城市运行安全管理特别注重城市公共安全规划、建设与运行的整合，注重在源头上防范可能阻碍或迟滞城市安全运行的问题发生。
第三，国外首都城市运行安全管理将常态与非常态管理融为一体。
第四，国外首都城运行安全管理借重、利用信息化技术手段。
第五，国外首都城市运行安全管理强调“首都圈”的合作。
第三节 国外首都城市运行安全管理的启示
（一）首都城市运行安全必须从源头抓起，落实城市的安全规划与安全建设，为城市运行安全奠定良好的基础。
（二）借鉴“城市治理”的理念，实现北京城市运行安全保障主体的多元化。
（三）实现常态与非常态管理的融合。
（四）人、制度与技术的结合。
（五）加强“首都安全圈”的建设。
第五章 首都城市运行安全管理的机制建设
第一节 首都城市运行安全管理机制的建设原则
随着现代城市的发展，我们必须不断更新城市运行安全管理的理念，在遵循以下原则的基础上，建设、完善城市运行安全管理的机制：
第一，以人为本的原则。
第二，综合协调的原则。
第三，预防为主的原则。
第四，平战结合的原则。
第五，依靠科学的原则。
第六，依法管理的原则。
第七，重心下移的原则。
第八，社会参与的原则。。
第二节 首都城市运行安全管理的组织体系
目前，由于部门分割、条块分割，首都城市运行安全管理存在着诸多问题。为了加强首都城市运行安全，我们必须对城市运行安全保障部门的权力进行整合。
我们建议，在2008年奥运会结束后，将08二办与市政管理委员会等单位合署办公，并成立“首都城市运行管理委员会”，负责协调与北京市各委办局、中央党政军机关、境内外驻京单位、“首都安全圈”内城市的关系。
首都城市运行管理办公室是首都城市运行管理委员会的日常办事机构，内设城市运行中心。
18个区县依托各自的市政管委和城市信息管理平台，成立相应的机构。应急办下属13个专项指挥部加挂“城市运行专项指挥中心”的牌子，赋予其以城市日常运行风险隐患排查与处置的职能。
第三节 首都城市运行安全管理机制建设
通过研究，我们认为，首都城市运行安全管理需要建立以下七大机制：风险监测机制、分析评估机制、会商决策机制、指挥处置机制、反馈审核机制、动员保障机制。
（一）风险监测机制。监测预警机制的主要作用是通过城市运行中心进行信息收集，对城市运行状况进行全覆盖、全天后的监测。
（二）分析评估机制。城市运行中心对上述信息进行甄别、筛选、综合，确认城市运行安全所面临的风险。
（三）会商决策机制。如果需要，城市运行中心根据风险分析与评估的结果，提请首都城市运行管理委员会，召集相关部门、专家智库展开会商。
（四）指挥处置机制。根据会商决策的结果，将风险的处置任务分解到各相关责任单位。
(五)沟通监督机制。在城市运行安全管理的过程中，要尊重城市社会公众的知情权，将城市运行风险及有关处置情况及时地加以公开。
（六）反馈评价机制。风险处置结束后，城市运行中心对处置结果进行绩效评价。
（七）动员保障机制。城市运行安全管理要调动多种力量积极参与，特别是要发挥城市社区的作用，提高社会公众的参与意识和参与能力形成社会公众关心城市运行安全的良好氛围。
第六章 奥运城市运行的主要因素
第一节 奥运城市运行的工作目标
为了既办好奥运、又保证城市的正常运行，城市运行的工作目标主要围绕两个层次展开：即保证奥运比赛的顺利进行；最大限度地减少对市民正常生活和日常城市运行的影响。
第二节 奥运期间首都城市运行的主要内容
北京市城市运行目前主要的工作领域包括几个层次：第一层次主要指基础服务；第二层次以城市发展环境服务为主；第三层次以市场运行为主、政府服务为辅的领域。
因此，我们要研究的是奥运17天中保证奥运顺利进行和城市正常生活，兼顾以及城市发展前提下，城市运行受奥运影响程度的大小，以及在尽量减少受奥运影响前提下维持城市正常运行的重点领域。
第三节 奥运城市运行安全的关键环节
根据城市运行的主要内容，下述五个领域的安全风险都比较大。
1．交通管理
交通运行主要是对城市道路和车辆的管理。根据上述奥运期间的城市运行工作目标，与奥运相关的城市道路使用主要包括三个方面：
赛事期间通往比赛场馆的道路使用；
开放赛事比赛时，城市特定路段的使用；
奥运期间，城市范围内道路的使用。
2．基础设施
在基础设施中，与奥运关系密切当属城市供水和电力供应。
在北京的城市供水中，水资源短缺是其瓶颈。奥运城市运行中，供水运行主要环节发生在水供应方面（源头），安全运行则取决于输配水管线和管网事故的发生概率。
奥运期间可能存在电力供应的情况。电力输送过程中设备的正常运转和事故发生的可能性构成了奥运期间电力供应的主要风险因素。
3．住宿接待
住宿接待能力对北京市的限制来说，目前主要表现为总量与结构两个方面，总量表现为可用于接待游客的客房是否能满足奥运期间大量游客的需求；结构方面则表现为不同档次的客房与各种需求的人数是否匹配。
4．环境管理
城市环境管理包括的内容比较多，从环境保护的角度来看，主要是大气污染、固体废弃物和废水处理等方面。
5．食品安全
奥运会期间的大量人流对食品提出了更高的需求，而目前食品安全问题在从生产到销售的各环节中都存在很大隐患。
依次类推，奥运期间，其它领域的城市运行安全也主要都发生在对供应的组织、规范、标准和监控等日常管理环节。
第七章 奥运城市运行安全识别
第一节 城市交通运行安全问题
我们将从奥运交通需求和供给两方面分析奥运期间北京的城市交通运行安全。
1．奥运交通需求特征
(1) 短期性超负荷的交通需求；
(2) 对交通管理和服务的高标准要求；
(3) 城市对外交通重要性凸显；
(4) 对货运、物流提出了更高的要求；
(5) 要求有较高的交通组织能力。
2．奥运期间的交通需求
奥运对城市的交通需求是指除奥运大家庭成员以外的相关奥运会参与人员，在奥运会举办期间的出行对城市交通工具的需求。另外，奥运会举办期间北京城市日常交通运行仍将有条不紊的进行，而且仍然是城市交通运行的主体。
3．交通供应
奥运期间，如果按照目前的增长速度和交通设施建设情况来看，尚不能满足要求；而且这个供给量的服务标准是目前道路比较拥挤的情况下得出的，如果要达到比较畅通的标准还有很大距离。因此可以认为，交通供应仍是处于脆弱状态。
4．交通运行管理
交通管理的风险性仍很大，在通过规则缓解交通问题的过程中，需要继续推动和强化限行措施；合理增加公共汽车数量；继续加大轨道交通频次；在奥运相关的特殊路段，划定自行车和步行区；完善公交票价补贴制度；大力发展城市自行车出租异地存取的商业服务。
5．交通应急
交通的运行可靠性尚不能得到足够的保证，道路维护的市政部门、排水维护的排水集团、气象预报的气象局、路面清扫的环卫部门，以及交通管理局之间联合应急行动，尤其是联合应急预防行动在城市交通应急能力中占有举足轻重的地位。
第二节 基础设施的安全运行问题
在基础设施中，供水和供电既是北京的瓶颈，也是奥运安全的关键环节。
1．供水
（1）用水需求
奥运直接用水需求主要来自场馆和绿地维护，间接需求则是新增加的生活用水。
场馆及绿化用水需求：场馆本身增加用水35万立方米/年，新增景观和道路冲洗等用水3000万立方米/年。
生活用水需求： 2008年奥运期间的日均用水量将达285-300万方。
（2）供水现状
在奥运会之前，供水能力从现在市区的日供水265万立方米/每天提高到295万立方米/每天。
（3）用水需求预测与缺口
大致估计正常运行情况下，每日将有30万方的供水缺口。但是，这个缺口并不算大，只要通过节约用水的几种措施就可以实现，城市供水的脆弱性并不大。
（4）供水过程管理
奥运会期间，供水管理并无太大风险，主要可通过节约用水，减少缺口；同时，加强供水管线的改造和监控，防止水浪费。
（5）供水应急
根据北京市目前的信息管理平台，基本上对所发生的管网事故都能及时发现和维修，但有可能在重大事故的抢修方面涉及到资源调动时遇到一定的阻力，不过不会在很大程度上影响运行安全的可靠性，需要负责管线管理的市政部门和自来水公司共同协作，共同制定防御计划和应急预案。其中的协作能力是应急处置的关键。
2．供电
（1）电力需求
预计2008年夏季最大负荷达到1500万千瓦左右，最大负荷发生在8月8日—8月24日之间的可能性较大。
（2）电力供给
北京的电源以外部为主，辅以一定数量的本地电源保证安全。只要外地电源能够提供足够的电量，这项工程有能力提供奥运期间的电力供应。因此，电力供应的脆弱性很小。
（3）电力供应服务管理
电力供应过程管理仍存在一定的风险性，需要实现场内场外设施配套和服务协调的途径主要是场内的管理人员和责任人与场外（供电局）之间的沟通。
（4）供电应急
电力运行还存在不确定性，不能实现100%的可靠性，需要将场馆内部的应急处置方案与场馆外紧密结合，通过场馆内外应急处置方案的互补和完善，通过场馆内外供电过程管理的无缝衔接，提高电力供应的应急处置能力。
第三节 住宿接待的安全运行问题
1．住宿接待需求
奥运会期间北京的饭店、住宿业每天估计要接待55万人次的入住。
奥运期间的接待总需求将会突破200万。海外观众将需要客房约9万至10万间，国内观众将需要客房16万至18万间。
2．住宿接待能力供给
从最新的数据来看住宿接待供应能力不足，还有一定的脆弱性，一般旅馆的改造将成为接待能力的最主要途径。
3．住宿接待管理
在具体工作中需要旅游局、工商局和派出所共同协作，充分利用空置房屋开发住宿客房，为顾客提供便捷的服务；并做到运行指挥中心与接待部门的随时沟通。
4．住宿接待应急
由于住宿接待能力不足或管理不善而带来的问题可能会导致城市形象的损毁或社会治安方面，其风险性虽然会很高（随时可能发生），但不会影响城市的运行，风险的幅度不大。
第四节 环境运行安全问题
1.环境目标
（1）空气质量
北京对世界的承诺是奥运会期间，北京的空气质量达到国家标准和世界卫生组织指导值的要求。
（2）固体废物垃圾、污水处理
北京市政府在申办2008年北京奥运会时承诺水环境治理目标是实现污水处理、再生水回用。固体废物垃圾处理方面，城市垃圾资源化，分类收集。
（3）自然生态环境
在绿化环境方面，北京申奥承诺为：全市林木覆盖率接近50％；山区林木覆盖率70%、五河十路两侧形成23000多公顷的绿化带、市区建成12000公顷的绿化隔离带。
（4）环境技术利用
为了减少空气污染，北京将购买风力发出的电,同时在奥运会场馆周围利用太阳能、燃料电池、地热等技术降低污染。
（5）市容环境
北京市政府为了进一步提升城市市容环境，专门成立了2008环境指挥办公室，从一个更广泛的角度来建设市容环境，并通过城市环境建设完善城市运行功能。
2． 环境现状
北京在环境建设方面做出了很大努力，取得了一定成就。其中绿化环境建设进展最为顺利；水环境建设虽然已实现承诺，但在污染治理特别是湖泊污染治理方面，仍需努力；郊区生活垃圾无害处理率已经达标，城八区生活垃圾无害处理率目标尚未实现；而空气质量方面，空气中可吸入颗粒物的高含量成为了北京奥运会实现其承诺的最大障碍。因此，环境建设对于城市安全运行仍带来一定的脆弱性。
3．环境管理
城市环境管理的很多风险因素处于间接掌握之中，当部门衔接不善时，日常运行的风险会很高。
4．环境应急
一般环境应急事件发生的概率非常小。可能主要是意外造成的重大污染事件，会启动环境管理的应急管理。
第五节 食品安全问题
1．食品供应
奥运期间，食品安全主要发生在质量方面。北京市的食品原料主要来源于全国各地，由于全国的食品原料都程度不同地存在质量安全问题，因此，可以说奥运期间的城市食品从供应的角度来看是脆弱的。
2．食品安全管理
食品安全管理的风险仍然存在，需要采取更严格和更高卫生标准的要求和监督检查。
3．食品安全应急
食品安全事件都是事后应急，而不能对造成中毒事件的食品供应本身进行补救。因此，应急处置主要在预防，其可靠程度也主要来自对供应环节的管理和严格的监督检查。
第八章 奥运期间城市安全运行管理措施与应急机制
第一节 综合管理措施与应急机制
1．管理措施
为了作到“无缝衔接”，城市运行在制度、人事、管理权限和责任方面都必须考虑城市的整体和个体的关系，考虑各部门、各环节之间的衔接。
2．应急机制
奥运期间的应急管理要求的风险要降到最低，可靠性要百分之百。因此，必须建立在一个可行和具有最高权威的运行机制之上，并且一个绝对快速的反应机制。这里仅以交通、电力和食品等方面作为例子来说明实施“无缝衔接”的具体途径。
第二节 城市部门运行管理措施与应急机制
1．交通
（1）交通管理措施
在供给有缺陷的条件下，要满足临时性事件的需求就只能靠临时管制和特殊管理措施。
（2）交通运行应急机制
交通运行应急机制关键在于意外事件事件发生后，交通疏导的成功与否和信息的对称性与及时性，以及政府、单位和市民的配合程度。
2．基础设施─供电
供电运行管理中的风险主要来自场馆内外的衔接环节。其应急机制也主要针对这两类部门的关系，以及与奥组委之间的沟通。供电过程的管理在于实现场内外的互相配合。
3．食品
政府对食品安全的管理所能做的只是登记、监督和检查，是一个间接行为。因此，事前监督就成为重中之重的环节。
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