导言
《北京市政协提案分层处理研究》课题组成立于2005年4月，课题的主要负责人是北京市政协提案委员会任英英副主任，其他主要成员有：北京市政协常委、北京航天航空大学王惠文教授（民建成员），北京市政协委员、中国社会科学院沈杰研究员，清华大学公共管理学院巫永平教授（致公党成员），北京市政协提案委会办公室杜德平主任（副局级），北京市政府办公厅联络处处孙国美副处长（正处级），北京市政管理委员会办公室赵功主任，北京市教育委员会办公室处级调研员王晖，北京市政协提案委员会办公室张伯男等10人。
为了掌握北京市政协委员对于政协提案工作的关注点，我们采取了对全体委员进行问卷的方式。于2006年1月北京市政协十届四次全体会议期间，向全体委员发放了问卷。
课题组在会后，将调查问卷的数据进行整理、分析，根据问卷设定了优秀提案评价的九个指标，并对相关人员进行了九项指标权重的二次问卷调查，确定了各个指标的权重。
课题组对现有已经评出的十届一次、二次、三次会议的近300件优秀提案，根据各项指标进行了评分，并在其他提案中通过等距抽样的方式，抽取300件非优秀提案也进行了评分，确定了优秀提案得分中值。
课题组请相关人员根据以前研究的成果，对于北京市政协十届一次、二次、三次会议的全部委员提案进行了分类，采用等距抽样的方式抽取其中的600余件，对于他们提案的办理结果也进行了分类，并对不同类型提案的办理结果进行了分析，初步找出了各类不同提案的不同处理方式。
课题组对于成立政协以来提案处理方式的变迁也进行了研究，明确了广义提案和狭义提案的概念，结合当前建设社会主义和谐社会的大形势，最终大胆的提出了取消对于提案立案审查的观点。
课题组还随北京市政协黄承祥副主席到浙江、江西考察交流提案工作的有关情况。并通过座谈会的形式与上海、天津、重庆四个直辖市的政协提案委员会工作人员对今后提案工作的发展进行了研讨。就相关问题，课题组成员还到阿根廷布依诺斯艾利斯市，与当地市参议会有关人员进行了交流，了解了国外提案工作的相关工作流程。课题组还对北京市政协、外省市政协及期刊网上的相关文献进行了的研究，借鉴了各地的经验。
第一章 新时期人民政协和政协提案的作用
第一节 人民政协的性质、地位和作用
中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度，中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。
人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，就要充分运用人民政协这一政治组织和民主形式。
第二节 政协提案在民主政治建设中的重要作用
一、政协提案工作是一项具有全局意义的工作
政协提案是坚持和完善我党领导的多党合作和政治协商政治制度的重要载体，是人民政协履行其职能的重要方式，是协助中国共产党和国家机关实现决策民主化、科学化的重要渠道。
做好政协提案工作，对于完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，对于更好地落实党和国家的大政方针，对于密切党和政府与人民群众的联系，对于改进党和政府的工作作风，都具有十分重要的意义。提案工作也绝不仅仅是政协提案委员会或政协组织自身的工作，而是一项涉及全局、影响全局的重要工作。
二、提案是政协履行各项职能的重要方式
在政协履行各项职能的过程中，提案由于其规范性和灵活性，成为了被普遍运用的一种重要方式。
提案的规范性要求提案是政协委员及参加人民政协的单位和专委会向政协全体会议或常委会提出的，经提案委员会审查立案，交承办单位办理的书面意见或建议。
提案形式上的灵活性不仅表现在其可以随时随地提出还表现为提案人可以运用提案积极主动地履行政协职能，也体现了政协这个多党合作的重要场所、反映社情民意重要渠道的作用。
三、提案是实现“团结、民主”主题的内在要求
提案是反映社情民意，沟通各界的桥梁。政协委员有着广泛的代表性。通过提和办的过程，各界人士和市委、市政府之间实现了互相沟通、互相理解、化解矛盾、增进共识，同时也为大团结、大联合打下了坚实的基础。
政协组织汇集了代表社会不同党派、团体、阶层、民族和各界推举出来的精英人物在一起共商国是，这本身就是大团结、大联合的一个标志。提案在这其中是一种非常活跃的媒介，在发扬 “民主”的过程中增进“团结”，在“团结”的愿望下推进着“民主”的进程。
四、提案是群众参与社会管理的具体体现
社会职能执行得好坏，直接关系到政治局面的稳定。要执行好社会职能，促进首都经济社会的快速发展，首要的一条就是要走群众路线，依靠广大人民群众共同参与管理好全市的社会事务。
提案工作为政府了解群众的需求提供了畅通的信息渠道。提案办理的规范要求为满足群众的需求提供了制度保障。提案的提出和落实的过程，就是群众的意见通过政协进入政府决策，并监督其实施的过程，就是政协委员代表人民群众参与国家事务管理的过程，就是人民群众的利益和民主权利得到实现的过程。
五、提案是促进民主政治建设的一条重要渠道
实践证明，提案是各民主党派作为参政党实现多党合作、参与国家大事和各界委员履行职能的一条非常通畅、便捷的渠道。政协自成立以来的50多年间，提案工作的长足发展，反映出了我国民主政治建设前进的步伐。
第二章 政协提案工作发展的历史演变
第一节 人民政协提案工作发展的四个阶段
自政协成立以来，提案工作的发展大致经历了四个阶段。
第一阶段：建国初期（1949年9月至1954年12月）。
第二阶段：社会主义改造和建设时期（1954年12月至1966年6月）。
第三阶段：“文化大革命”时期（1966年至1976年）。政协停止活动。
第四阶段：社会主义现代化建设时期（1976年—）。
从全国政协提案工作发展情况看，对提出提案的限制越来越少；对办理的要求也越来越简化，意义就在于充分体现了提案最本质的属性——协商性。
第二节 北京市政协提案分类与处理模式的演变
北京市政协正式成立于1955年，其前身，是1949年成立的北京市各界人民代表会议下属的协商委员会。
市政协成立最初的提案是不分类的。到三届一次人民代表会议时，会议确定了对提案进行审查的四项原则，并按照四项原则将提案进行分类、处理。
1955年北京市政协成立以后，起初沿袭了以前方法。后又分别在一届二次会议及五届二次会议中，对提案的处理分四种形式进行处理。
到北京市五届四次会议时，提案分类出现较大变化：所有提案先被分为立案提案和不立案提案两大类。由于种种原因，这种提案审查立案的分类方式曾一度中断，但几年后又得到恢复，并最终于2004年12月由市政协主席会议通过《关于提案审查工作的暂行办法》。
第三节 关于政协提案审查立案的历史变迁
审查立案的争论是基于不同的历史时期、不同的形势而造成的。
一、对于提案审查立案的尝试
北京市政协把提案分成立案提案与不立案提案，出于提高工作效率和质量的要求，也出于政协政治职能的考虑。但是，这种分类也存在着限制过多、不利于政协委员履行职责、发扬民主等负面效果。就此问题，根据全国政协第一次提案工作座谈会会议精神，北京市政协六届三次会议开始，就不再对提案进行审查立案了。
2、正式确定提案的审查立案
北京市政协七届二次会议的时候，政协提案的审查立案又被提到了议事日程。为了加强提案办理的力度，政协又采取了制定立案标准。这使得政协提案的质量有了一个较大幅度的提高。并逐步明确指出了提案立案审查的原则性规定，标准。
由此我们可以看出，政协提案的审查立案问题，一直是有争论的。
3、1989年全国政协及地方政协的一些做法
当年全国政协并没有采取审查立案的方式，许多地方政协，根据各自的实际情况，也作了一些具体规定，对提案采取分层次处理的方式进行处理。
随着提案审查立案经验的逐步推广，各地原有的分层办理都被党政部门统一的一个办理模式所取代，形成了我们今天一个较完备的体系。就是：政协委员提出提案——政协进行审查立案——根据有关规定交党政部门办理。
第三章 现有提案办理模式存在的问题
第一节 提案现有的办理模式
早在1989年4月北京市人民政府第9号令发布的《办理人民代表大会代表建议批评意见和人民政治协商会议提案暂行办法》，就明确规定了提案的办理模式。这是在北京市政协七届二次会议恢复对于政协提案审查立案的基础上，是北京市民主政治建设的一个创新。
2006年1月9日北京市人民政府第165号令发布了《北京市人民政府办理人民代表大会代表建议、批评、意见和人民政治协商会议委员提案办法》，在1989年市政府9号令的基础上进行了修订，进一步规范了政协提案办理的程序。
第二节 提案工作中存在的问题
提案的审查立案标准，使政协提案的质量有所提高，提案的办理更加规范了。但是这样的工作体系，也存在着一些明显的问题。
一、政协委员参政议政的热情与政协立案审查制度之间的矛盾
近10年来，北京市政协的提案数量超过了1500件，面对这么大数量的提案，提案委员会主要引导委员提出高质量的提案。制定审查立案的标准，从一定程度上影响了政协委员参政议政的积极性。提案的立案率，委员参与率都呈下降的趋势。
二、政协提案的协商性和政协委员对提案办理结果的刚性要求之间的矛盾
随着民主政治建设的不断深入，政协提案得到了高度重视，政协委员反映群众问题的责任心和使命感也不断增强，越来越关注提案所涉及问题的落实。有的委员仅仅以是否落实来评价提案的办理，给承办人员提了很多意见，有的委员甚至不在办理报告上签字。
而这些做法，实际上已经超越了政协工作以及政协提案工作协商性的范畴，承办部门对于委员提出的刚性要求，基于客观条件的限制很难照办。
三、对政协提案办理的严格规定与提案质量之间的矛盾
由于办理难度不断加强，提案的数量不断增加，部分提案的办理解决不了什么问题。承办单位的同志对提案质量也提出了一些意见。他们认为有很多提案都属于不了解情况，由于存在这些问题，提案办理往往成了命题作文；有的同志甚至提出，希望政协为提案办理工作“减负”。
以上是提案工作发展中出现的问题。从积极的方面看，说明各界人士的积极性不断提高，责任心越来越强；对民主政治的要求在不断加强，政协工作乃至提案工作越来越引起重视。
但是，如果提案工作面临的矛盾不能解决，提案人的积极性会受到损害，承办单位的办理质量也不可能提高，一些需高层领导综合协调的问题也淹没在数量庞大的各类意见建议、提案之中，不能及时有效的得以解决。
第三节 政协提案工作体系中政治理论的质疑
几十年来市政协的努力工作中，审查立案的标准逐渐增加，提案委员会也为政协委员知情执政创造了很多有利的条件。但是，仍然有些提案的办理结果政协委员不满意，承办单位也觉得有些提案确实很难办理。我们开始考虑整个提案处理模式存在的问题了。
一、广义提案和狭义提案之间的关系。
对于提案的定义，我们北京市的提案工作经历了一个从广义到狭义的反复过程。我们目前的理解是狭义的，必须在审查立案后交到党政部门办理的才是提案。近年来，这个狭义的定义使我们制定了越来越多的不立案标准，使一些委员觉得受到了限制，他们主张从广义上理解提案的定义。
二、政协委员提案不具有法律效力，只有协商性
基本政治制度，在总体政治制度中处于辅佐的地位，协商参谋地位，起协调作用。人民政协只有说话权、提意见权、提建议权，没有决定权，其影响力也不具有法律效力。党委、人大和政府对于人民政协的意见和建议可以采纳，也可以不采纳。
政府的权力是有限的，而且这种权力是要受到监督的。但是，政府在他的职权范围内有自主行使行政权力的自由，以便使政府部门能够按照既定的程序选出的最佳方案履行其职责。政协委员履行职能就只能提出意见和建议，不能要求政府部门一定要按照提案的要求去做。
三、政协委员政治判断力的下降律
现代政府功能的扩张，尤其是政府经济管理和社会服务功能的扩张，是政府决策所要解决的公共问题，具有越来越强的专业性。任何一个个人，包括政府高级的决策者和管理专家，其政治判断力和政治行为能力不断趋于下降。
政协委员通过提案履行职能，对于公共问题提出自己的意见和建议，我们的政协委员都是各行各业的精英，在专业领域无不是带头人，但是对于公共管理来讲，却少有这方面的专家，因此就很难保证委员观点的科学性。
四、不经过政协组织的研讨，政协提案不能全面反映社会各阶层利益
政协委员都是从各个界别推举出来的，代表了社会各个层面、各种利益群体，有利于准确、深刻地反映问题。但是这些意见和建议不经过政协内部的协商和讨论，就要求党政部门去依照办理，就会使政策有利于提案所反映界别的利益。
五、政协提案的审查立案工作有待于规范
按照规定，北京市政协的提案都要经过提案委员会的审查方可立案。而由于时间短，提案多，不能对提案逐一进行审查，只能由各位委员按标准自己把握。缺少提案委员会整体对于提案的研究、讨论，很难保证审查的科学性。
提案委员会的组成中提案委员的委员代表性不强，对于各类问题的审查缺少权威性。因而在协商、推选的基础上，提案委委员应该由政协全会或者常委会进行任命。
第四章 相关研究综述
面对这一系列的问题，提案委员从2000年开始，对提案分层处理进行了不断的探索。对于政协提案分层处理这一问题的研究，在全国范围内都很少有人涉及，与上海市政协的交流中我们了解到，他们也面对着同样的问题，也做了一些探索。其他的相关材料系北京市政协委员及相关人员对于这方面的研讨。
第一节 上海市政协有关方面的研究成果
2005年7月12日上海市政协召开了“完善提案工作机制，提高提案工作质量”研讨会，这次会议的有关材料和调研报告，对于我们的课题研究很有帮助，相关的文件包括：
一、《总结提案工作规律，深化提案工作实践》
二、《对政协提案工作的一些理论思考》
三、《完善政协提案制度，推进决策民主化》
四、《应尽快完善提案工作的评价体系》
五、《“完善提案工作机制，提高提案工作质量”课题调研报告》
第二节 北京市政协相关的研究
相关的文章包括：
一、《提案在我国民主政治建设中的地位和作用》
二、《学习李瑞环主席讲话的一些想法》
三、《关于发挥界别作用的一点儿认识》
四、《如何写好提案》
五、《充分尊重委员提案的权利，提高服务水平》
六、《关于提案分类方法和分类办理的设想》
七、《北京市政协提案分类标准设置的分析研究》
八、《关于政协优秀提案评价标准的思考》
九、《关于如何进一步提高提案质量的感想》
第五章 对于政协提案工作服务环节的研究
贾庆林主席在全国第四次提案工作会上提出，提案工作是一项具有全局意义的工作。在“提”、“办”、“服务”这三项工作中，政协机构所作的主要工作就是要做好“服务”工作。
而服务工作，都是围绕着提案取得良好效果而进行的。提案的良好效果也是必须的。一个提案要取得良好的效果关键在两个方面：首先是要有高质量的提案，然后对于提案的处理一定要有一个规范的程序，高质量的提案是基础，规范的程序是保障。
课题组经过研究认为，对于提案评价体系的研究和提案的分层办理是我们研究的主要课题。
第一节 对全体政协委员的问卷调查
我们于2005年10月就开始了对于如何提高提案质量、建立健全良好的提案办理机制的调研。
一、设计问卷之前的对委员调查
我们就两个问题特意访问了八位政协委员，这两个问题是：您认为一个好的提案主要的标志是什么？您认为一个好的提案办理主要的标志是什么？
就相关的问题，我们还专门访问了三位多年从事政协提案工作，有着丰富的工作经验老委员。
二、调查问卷的设置和发放
在专家访问的基础上，围绕提案的质量和处理程序的两大主题，课题组设计了调查问卷对全体委员进行的调查，问卷主要了解政协委员对于政协提案质量和处理程序的现状的评价。
问卷共有23个题目，主要包括：前言、委员基本信息、对于提案质量的评价、对于提案办理的评价、致谢等五部分。问卷的题型主要包括单选题、多选题、排序题、表格题、矩阵题和开放题。在问卷发放之前，课题组进行了讨论，并请有关专家对问卷提出了意见，请提案委员会办公室的工作人员进行了试填，修改了一些不易填答的题目，最后形成了正式的问卷。
三、数据的统计
相关问卷回收后，按照SPSS的需求，将问卷的每一个问题定义成变量，共82个变量。在对数据进行录入，建立了数据库。为了便于研究各个问题的数据，我们利用数据库输出了每一个问题相关描述分析。并根据需要对数据进行了SPSS模块提供的各类图表分析。
第二节 对于调查问卷的分析及研究成果
一、关于优秀提案评价的部分
在这次课题研究的调查问卷中，有很大一部分就是关于提案评价的问题，根据委员们这些问题的回答进行分析，我们找出了政协委员对于提案质量评价的关注点，经过课题组的讨论，我们提出了评价提案九项指标，他们是：代表性、准确性、针对性、说服力、原则性、可操作性、创新性、规范性和整体评价。
在确定了九项指标之后，我们对于市政协十届一次、二次、三次会议已经评出的296件优秀提案，逐一按照九个指标的要求进行了评分。
同时我们在十届一次、二次、三次会议的所有提案中，去除党派团体提案、会后提案及优秀提案进行抽样，抽取300件左右的提案也进行评分。为使抽样更具有普遍性，我们是根据提案的来文号进行了等距抽样。
根据这一评价体系，我们将在十届四次优秀提案的评选过程中进行试用，进行调整后，准备纳入今后的优秀提案评选的程序。
二、关于提案提出和办理的部分
三、对于不同类型提案办理结果的分析
1、对于提案的分类
在进行这一课题研究之前，我们已经按照政协工作的三项职能将提案分为协商、监督、建议、意见四类，为了更好的对现有提案的办理结果进行分析，我们将这四类提案进行了细化，分成七大类：
1、发展战略类
2、理念类
3、呼吁类
4、部门承办类
5、具体事务类
6、问题类
7、非公权范围、非本市管理范围类
我们根据这一方法，将北京市政协十届一次、二次、三次会议的提案全部进行了分类，并对提案进行了等距抽样，抽取样本636件。
2、对于提案办理结果的分类
对这636件提案的办理结果，也进行重新评价，分类如下：
A 完全解决、基本解决
B 建议被吸取，工作无明显进展
C 制定出计划，当年难以解决
D 不能解决，需要说明解释的
E 被留作参考的
3、必要的检验
为了验证我们抽样的科学性，并找出提案类型和办理之间的联系，我们运用统计学的方法对相关数据进行了验证。
A.总体比例和样本比例的假设检验
B.不同类别提案的处理结果
4、定性分析
根据问卷分析，协商类提案大都较宏观，这类提案今后在分层办理中一般不能以是否办理为标准，可以根据采纳的程度来区分；监督类提案可以依据明确的法律法规，比较容易解决或者基本解决，在分层办理中这类提案大都可以按照原有的办法直接交办；建议类提案，怎么需要政协各专门委会综合调研后，再交党政部门研究；问题类提案尽管解决基本解决的比例较高，但是由于先天不足，在分层办理中一定要在政协内部补充了建议部分才能交党政部门；非公权范围、非本市管理范围类提案由于超出了北京市和行政的管辖范围，因此也就只能说明解释或留作参考，在分层办理中这类提案，包括不立案中那些交中央单位的提案，可以考虑由市政协提案委员会进行研讨后，部分提案转信息，另外一部分请同时担任全国政协委员或全国人大代表的市政协委员在全国两会提出。
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